2007年的文章，翻出来看看。
张宇杰 中国水运杂志 2007-3-21
近年来，水上旅游作为旅游产业的重要组成部分，成为当地发展旅游经济的名片。然而，水上旅游在推动当地经济发展的同时，其交通安全隐患却不断显露，险情时有发生，给安全监管带来了新的挑战。
宁波市象山辖区海岸线长，岛屿众多，水上旅游资源十分丰富。目前已开发经营的旅游景点有12处，其中包括松兰山旅游度假区、杭州宋城集团开发的“中国渔村”和被海钓爱好者青睐的渔山列岛等景区，承担水上交通和娱乐的船舶主要有旅游客船、农渡船、渔供小船、摩托艇筏、水上自行车等。由于种种原因，一些“三无”船舶也充当着水上旅游交通工具，而且数量不在少数，严重威胁着水上旅游交通安全。
水上旅游的交通隐患
1．未划定旅游专用水域，扰乱了通航秩序
石浦港是全国“四大渔港”之一，又属于国家二类口岸，拥有3000余艘渔船、20余艘客滚（渡）船、各类大小货船和军用船舶，近年来又出现了高速船，港区船舶种类繁多、航速各异，由于未划定旅游专用水域，旅游船舶与其他船舶在同一通航水域混合航行，不遵守通航秩序的现象时有发生。更有一些非法搭载游客的小船，特别是渔供小船在恶劣天气条件下冒险航行和不遵守航行、避让规则航行，极易发生水上交通事故，严重影响了其他船舶的航行、锚泊安全。
2．小船违章载客现象屡禁不止
象山辖区至今无一家正规的专业旅游船公司。石浦港存在的渔供小船成为水上交通安全隐患的源头所在。渔供小船属渔业辅助船，主要为渔业生产服务，因渔业生产萎缩，海岛旅游兴起，每逢周未和节假日，众多渔供小船涌现石浦港内从事违章载客，有关部门日查夜堵，但效果甚微。
3．海上休闲平台（水上餐厅）安全防范能力极差
海上休闲平台，又称“水上餐厅”，是供游客用餐、休憩、娱乐的海上漂浮式建筑。然而，这些餐厅均未经相关船检机构检验、发证和相关管理部门依法登记并持登记证书，操作人员未经水上交通安全培训。此外，有些平台选址不合理，其所处海域环境复杂、通航密度大，当有船舶经过时，涌浪作用造成平台严重颠簸。这些平台的抗风能力，稳性、抗沉性，消防、救生设备和内部应急逃生通道的设置都未经有效鉴定，一旦出现事故诱因，其安全防范能力可想而知。
4．水上旅游风景区缺乏规范管理
以“中国渔村”为例，该景点拥有大量摩托艇、水上自行车等，景区开展娱乐活动的水域未得到有关部门的合理划定，活动区域功能也未经相应划定，摩托艇和水上自行车混杂其中，给水上交通安全带来严重隐患。此外，摩托艇艇员的培训持证、救生衣穿着和安全制度的落实等问题亟待解决。
成因分析
1．当地政府对安全管理重视程度不够
当地政府及有关管理部门存在“先搞行业、后讲安全”的观念，如象山县政府提出打造“现代化滨海旅游生态县”的口号，通过各种途径加大对水上旅游项目的开发和建设力度，却相对忽视了安全管理。
一方面由于当地政府对水上旅游风景区项目的开发缺少统筹规划及合理论证，选址随意，配套的水上交通设施得不到妥善解决，有关管理部门对涉及景区水域划定审批的职责不清，也未建立相应的审查制度，对审批事项的监管力度不够。以花岙岛为例，该景点已局部开发并对外试营业，但在配套的水上交通工具和码头停靠设施未得到解决、相关安全措施未得到保障的情况下，就大力宣传，导致大量游客雇用渔供船和无证小船上岛旅游，安全隐患严重。另一方面风景区水域安全监管各部门之间缺少协调与沟通，未形成管理合力。由于当地政府为发展旅游经济给予了一定支持，有关管理部门在管理时受到的干扰和压力较大。
2．船舶经营者及船员素质低下，法制观念和安全意识淡薄
旅游船经营大多属个体经营，数量多、分布广，即使是实行公司化管理的企业，由于非专业经营，其安全意识不强，认为只要买条船就可以载客盈利，从而出现配员不足、载客超定额、冒险航行等行为。
目前有关部门对旅游船管理不到位，低质量船参与营运现象较为普遍。由于辖区内从事合法经营的旅游船较少，无法满足实际需要，导致大量非法经营的渔供小船参与旅游经营，仅象山石浦港就有130余艘。这类船舶状况普遍较差，船龄老化现象严重，且大量属“三无”船舶。特别是近年来随着渔业资源的日益枯竭，海岛旅游业的兴起，大量渔民转产转业，其中部分渔民将原有的渔船改装或直接从事岛间旅游客运，非法载客现象时有发生，单靠海事部门独家管理，效果甚微。
3．水域自然条件对旅游船安全航行构成威胁
以渔山列岛为例，该列岛距石浦约26海里，航程远，水文、气象、潮汐等情况复杂，岛上系泊条件差。因水产资源丰富，风景秀美，每年都有大量垂钓者和游客从水路上岛。目前，石浦至渔山航线只有“象农渡13”船（81GT，31客位）。该船一周开航一次，远不能满足游客需要，渔供小船和无证小船非法搭客现象时有发生，而这些船舶未经检验，缺配必要的导航设施和救生设备，船员未经过专业培训，驾船技能差。近年来，因迷失航向而向海事部门求救的情况时有发生。尽管海事部门加大巡航力度，进行夜间和周末“随机巡航”，但小船船主受经济利益驱使，想方设法逃避查堵，更有胆大者经多次处罚和教育仍我行我素。
对策与措施
1．加强水上旅游交通安全管理立法工作
目前国内还未出台专门规范水上旅游交通安全的法律法规，从浙江来看，只有杭州等地出台了一些地方性规定，而宁波市至今未制定法规或规章，导致管理部门在执法中依据不足、操作性不强。因此，有关立法部门应尽快制定一部符合宁波实际的水上旅游交通安全管理的地方性法规或规章，从旅游船舶（艇筏的）检验与登记、船员培训、考试和发证管理、通信和导航、救生等航行安全设备的配备要求、特殊通航水域的特别要求等各个方面予以规范。
2．加强协调沟通，合力打造管理责任链
旅游船的管理涉及海事、交通、旅游、海洋与渔业等部门，单靠一个部门或几个部门来管效果不很理想，只有在当地政府的支持下，按照“政府统一领导，交通综合管理，海事依法监管，各相关部门配合”的总体方向，形成长效责任落实机制、信息通报机制和协调配合机制，形成各司其职、齐抓共管的管理合力，才能从根本上解决旅游船及水上旅游交通安全的规范化管理问题。
3．“多家审核、一家审批”，科学划定旅游水域
由海事、交通等管理部门共同实行前置性审核，充分考虑水域自然条件、通航环境等因素，综合考虑对水域划定的可行性进行研究论证，最终由一家职能部门实施审批，既使水域划定符合国家有关规定，又方便了管理相对人，更使水上通航条件的核准得到有效保障。象山的松兰山旅游度假区、中国渔村等较大规模的旅游风景区可遵循“多家审核、一家审批”原则科学划定旅游水域。
4．对经营水上旅游的船舶实行公司化管理
建议石浦港存在的130余艘渔供小船和各类旅游船舶实行公司化规范管理，特别是对渔供小船可定性为休闲渔业船舶，在限定营运水域、落实安全措施和条件的基础上，经过相应管理部门的检验和发证、配备合格船员后，准予其接送旅客。
5．规范经营者的从业行为，提高船员素质
对经营者从业行为的管理，按照公司化管理的有关要求，从海务管理、机务管理和人员管理三方面着手，建立安全管理责任制、健全内部安全管理体系和制度，并切实保障这些体系和制度得以有效运作。同时，一方面督促公司对船员开展业务技能、法律法规、职业道德等培训教育，另一方面加强和严格船员适任培训考试力度，并对船员实施跟踪管理，加大违章处置力度，有效遏制旅游船配员不足、载客超定额、在恶劣天气冒险航行等行为的出现。
6．着眼长远，统筹规划，抓好基础设施建设
建议当地政府及其有关管理部门打破“先搞行业、后讲安全”的观念，按照“三同时”原则以及有关法律法规，在发展海岛旅游、开发项目的同时，把发展旅游的基础设施——水上交通工具和码头停泊设施等作为前置性条件进行审核，防止旅游景点的随意性、无序性开发，严禁不能解决交通问题的景点擅自经营，减少安全隐患，确保水上交通安全。
值得欣喜的是，象山县政府对水上旅游交通安全管理逐步重视。该县政府将召集各职能部门进行会审，欲打造10艘旅游船舶，进行规范化管理，以改变至今没有正规旅游船舶的现状，为进一步解决好水上交通安全管理问题创造了有利条件。 （作者单位：宁波海事局） |
