近年来，针对“市管县”体制进行的“市县分置”、“强县扩权”改革成为热门话题，受到社会各界的关注。这场改革的意义和前景如何？能否由此实现政府管理层级的重构?
实施“强县扩权”的背景和主要做法
改革开放初期，为了打破市县之间的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局，充分发挥中心城市对农村的拉动作用,中共中央1982年第51号文做出了改革地区体制、实行市领导县体制的决定，首先在江苏省试点，随后在全国试行。上世纪九十年代，市管县体制伴随着工业化、城市化进程成为我国地方行政体制的主要形式。市管县体制实行初期对于增强大中城市实力、发挥其辐射带动作用、推动城乡一体化进程起到了积极的促进作用，但随着市场经济的深入发展，特别是县域经济的异军突起使市管县体制的弊端也变得显而易见，经济欠发达地区城市自身经济实力不足，其辐射带动作用非常有限，领导数量众多的县（形象地比喻为“小马拉大车”）无法有效带动区域经济协调发展，极易产生“市刮县”、“市挤县”，难以实现市管县体制的初衷，也有悖经济规律和城市化规律；而发达地区县域经济往往与市区平分秋色甚至更胜一筹，但市仍将县视为“附属行政单位”，要求其经济发展从属于市区经济发展的需要，县域遭遇体制束缚，必然造成县与市的矛盾，既削弱县级政府结合本地实际管理辖区经济社会事务的调控能力，也未能真正发挥城市的中心作用。另外，市管县体制增加了管理层次，提高了行政成本，使原作为省级政府派出机构的地区行署变成了实实在在的一级政府，地方行政管理层次由过去三级变为四级，财政负担加重，信息传递更加复杂。传统的市管县体制已经成为束缚县域经济发展活力的重要因素，县域经济发展的实践呼唤对现行市管县体制进行扬长避短式的改革和创新，以促进县域经济增强活力，健康发展。
正是在这样的背景下，浙江、山东、广东、湖北、湖南、河南、河北、吉林、黑龙江等省按照放权放手给政策的原则，抓住扩大县（市）经济社会管理权限这一关键推进体制创新，为增强县域经济整体实力、加快县域经济发展营造宽松的政策环境。
作为坚持实施“省直管县”体制的浙江，已于1992年和1997年两次出台对县级扩权政策，2002年8月浙江又将313项审批权下放给绍兴县、温岭市、慈溪市等17个经济强县（市），扩大的管理权限几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面，涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类。山东省于2003年12月出台了《中共山东省委 山东省人民政府关于加快县域经济发展的意见》，列出了30个经济强县和30个经济欠发达县，分别明确采取不同的扩大经济自主权的政策，对经济强县赋予更大的发展自主权和分配自主权。湖北省参照浙江经验，并经慎重选择，确定了首批20个县（市）实行“扩权”，鄂办文[2004]13号详细列出了239项扩权项目，涉及23个政府部门。同时，湖北省还在全省52个县市推行省管县（市）财政管理体制，对68个县（市）（含7个县改区和神农架林区）分税制财政体制下省集中的增量部分全额返还县（市），支持县城经济发展和乡镇综合配套改革。河南省于2004年5月19日下发了《河南省人民政府关于扩大部分县（市）管理权限的意见》，分两个层次选择35个县（市）扩大管理权限，其中第一层次5个县（市）享有80项扩权，第二层次的30个县（市）享有71项扩权。河北省虽然起步较晚，但行动迅速、推进力度大，今年年初确定的22个扩权县（市）赋予的62项经济和社会管理权限已基本到位。此外，广东、吉林、福建、黑龙江等省也都推行了“强县扩权”改革试点，吉林省放权的领域和项目数量还居全国之首。就连当年实行“市管县”管理体制改革试点的江苏省也在积极尝试“强县扩权”改革，给予县一级政府更大的发展自主权。
综观“强县扩权”改革实践可以发现，一是这种扩权是在坚持统一的行政区划、维护整个设区市统一行政管理的前提下的扩权，不是分家，也不是并立，扩权县（市）的经济发展仍然是设区市的一个组成部分。二是采取首先在部分县（市）进行试点，然后逐步推开的方法。在试点县的选择上大多是依据当地经济发展水平，从高到低按照顺序排列选取，侧重于较发达县。河北提出考虑县（市）综合实力、城市合理布局、发展潜力和地区统筹兼顾四大因素，重点支持部分经济条件较好的县（市）加快发展，率先登上一个更高的台阶。三是坚持“责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”的原则，除国家法律、法规有明确规定的以外，目前须经设区市审批或管理的，变为由扩权县（市）自行审批、管理，报设区市备案；须经设区市审核、报省审批的，变为由扩权县（市）直接审核、报省审批，报设区市备案。吉林省规定凡是能下放的权力，都要下放；凡是关于利益调整的政策措施，都要有利于县域经济的发展。广东省明确提出凡省已下放给地级市的审批权，除法律、法规、规章另有规定外，一律下放到县（市）。各省扩权的内容主要包括计划直接上报、财政直接结算、经费直接安排、税权部分调整、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、部分价权下放、统计直接发布、政策直接享有、信息直接获得等方面。扩权县（市）取得相应的管理权限后，同时承担与管理权限对等的责任。四是按照公平合理、双方认可的原则，做好相关工作特别是财政分配关系的处理。河北省坚持在维持原有财力分配格局的基础上，通过调整转移支付、专项补助和其他经常性补助额，妥善处理好省、设区市、扩权县（市）的财政分配体系。五是政府的强力推动和各级领导的高度重视是推行扩权措施的重要保证。各开展“强县扩权”试点的省份都成立了强有力的领导小组，省委、政府主要领导亲自督查和指导，设区市、扩权县的一把手直接主抓，齐心协力，才使错综复杂、解决起来难度很大的“强县扩权”工作实现了突破。
“强县扩权”改革的意义及遇到的主要问题
“强县扩权”作为省域范围内行政管理体制改革的有益探索，在相当程度上清除了制约县域发展的现行经济与社会管理体制、运行机制的障碍，使得县级政府有能力和实力针对本县经济社会发展合理配置资源，进而实现特大城市、区域性中心城市、县域经济三个经济板块的协调发展。实际工作者和专家比较一致认为，“强县扩权”是适应新时期市场经济和公共行政发展需求的应时之举，是市县关系发展的大趋势。其意义主要体现在：
一是有利于促进县域经济发展。县是国家政治行为和经济发展的聚结点，是我国9亿农村人口的根基和落脚点。作为国家行政管理的基本单元，国家的许多重大政策和重大战略，都以县(市)作为操作、示范的平台。同时，县域经济是国民经济的基础，其发展规模与水平直接关系到我国工业化、城镇化以及全面建设小康社会的总体进程，加快县域经济发展是实施“城乡统筹”的客观需要。而要加快县域经济发展，必须为县域经济主体创造良好的外部环境，这在“行政权力”的等级和空间配置对区域经济发展影响还很大的现阶段，通过“强县扩权”对公共行政权力和社会资源进行重新分配，解除束缚县域经济发展的体制性障碍，弱化地级市对县 (市) 经济的控制与干预权限，必将有力地推进县域经济的发展。正如得益于强县（市）经济高速增长拉动的浙江的同志所言，“放权就是解放生产力”，政策是发展的“加速器”，“县强市才兴”，经济强县战略符合经济社会发展规律。
二是有利于减少管理层次，降低行政成本，提高效率。扩权后减少了市级中间管理环节，效率会更高，在这方面，许多省以浙江多年来实现的“市管城市，县管乡村”体制（亦称省管县体制）取得显著效果为例证。在“扩权强县”的同时，许多省要求县（市）也要把能放的权限，放给企业，放给市场，放给中介组织，放给经营主体，要格外重视民间权利的生长，对那些可以由市场和社会行业组织承担的，坚决取消和下放，让市场机制真正发挥配置资源的基础性作用。此外，要实行集中审批、联合办理、简化程序、提高效率、降低行政成本。
三是有利于缓解县级财政困难。强县扩权后，县（市）的收支划分、转移支付、财政结算、资金调度、债务管理等业务直接纳入省财政管理，避免了设区市对县财力的“刮、卡、要”引起的市县利益冲突，有利于形成“行政上下隶属、财政彼此平等”的新型市县关系，更为重要的是鼓励性转移支付制度和增量全部返还政策，加大了对县域发展的财政支持力度，更加激励县（市）集中精力发展县域经济，培养税源，努力增强财政实力和活力。据新华网湖北频道报导，2003年以来，湖北省实行了省对县财政直管的重大财政管理体制改革，受到县（市）的普遍欢迎；实行激励性的财政政策，仅县（市）工商四税新增省级和市级留成部分全部返还给县（市）一项，2004年省、市两级向县（市）让出财力约1.8亿元，有效地缓解了县级财政困难，极大地增强和调动了县（市）理财增收的积极性，增强了县域社会的自我发展能力。
“强县扩权”改革虽然得到各方的肯定，试点县的经济发展也明显加快，但试点过程中也遇到了一些问题，主要为：一是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。一些地方在地级市权力下放后将市级财政的财力更多地投向市区，帮扶县（市）发展的积极性有所降低，项目要求的配套资金迟迟不能到位或划拨给了另外地方，一些地级市不愿意再承担配套责任。有媒体形象地描述为扩权强县“有了对省府的话语权失了市府的支持度”，使强县扩权受惠的县（市）遭遇一连串的尴尬。二是一些地级市为了保住既得利益不愿放弃权力，甚至出现市与扩权县争权的现象。有些省的部分扩权县市反映，强县扩权难关重重，下放的权力“虚”多“实”少，也没有形成完善顺畅的运行机制，致使扩权县（市）心存顾虑，扩权后既高兴有些权限直接对省，又怕得罪所在设区市，进退两难。三是垂直部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。一些垂直管理部门扩权前是“一个婆家”，扩权后变成“两个婆家”，工作程序重叠，难度加大。四是省管县体制会出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。省直部门由原来的直管十几个设区市变成30-50个设区市和扩权县（市），工作量明显加大，人手不足矛盾加剧，有些工作的督促检查鞭长莫及。五是扩权县（市）直接对省后，普遍感到工作机构、人员数量、人员素质跟不上，难以适应业务衔接，影响了部分职权的有效运行。“扩权强县”对县级领导和具体工作人员的权力掌控、政策把握等都提出新的考验，如果缺乏有效的约束或监督不力，极易产生政府的行为短期化或扭曲，存在“由放而乱”的可能性。
以上这些问题，大多属于“强县扩权”改革实施不到位而引起。在许多开展此项改革的省份的公开信息中，不难发现其已预见到此类问题并提出了明确要求。吉林省委书记王云坤强调，放权后一定要处理好放权与指导、放权与服务、放权与负责的关系，市（州）和省直部门对县域发展决不能撒手不管，而是要千方百计在更高标准上为县（市）排忧解难，切实为县域经济发展提供更好的服务，让放下去的权力变成现实生产力。对放权后市（州）的发展空间、中心城市的作用问题，吉林省委、省政府也正在抓紧研究出路和办法，其思路是“给县（市）扩权，决不是要把县（市）与中心城市割裂开来、对立起来，而是要充分发挥中心城市和县（市）不同的功能作用，优势互补、良性互动，按照科学发展观的要求，城乡统筹，协调发展，加快发展。”这也许反映了大多数省份的心声。
理性认识“强县扩权”改革不断完善制度创新
赋予经济强县省辖市权限的“强县扩权”改革是发展壮大县域经济的重大举措。这种新的制度安排对于解决地级市与县（市）之间的利益矛盾，尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县（市），促进城乡经济和区域经济协调发展具有极为重要的意义。这种改革是在行政区划不变前提下的制度创新和市县经济关系的重大调整，是改变县级政府“责任重大、权限很小”困局的必然要求，但它与人文地理学和行政学界的“缩省、撤市、强县” 的“新郡县制”主流意见有较大距离，必须理性认识和对待。首先，“强县扩权”改革只是整个行政管理体制改革的一个侧面，它不能完全解决市场化改革已进入攻坚阶段背景下政府与市场的关系问题，扩权带来的只是政府体系内部权力配置的变化，而对于如何处理政府过多规制和过分干预经济这一政府体系乃至宏观经济政治体制的共性问题无能为力，但对于正处在由初级的市场经济国家向成熟市场经济国家推进的中国来说，如何厘清政府的作用，做到“到位”、“适位”而不“越位”，实现政府从传统模式向“公共服务”转型，既迫切又关键。如果不从政府与市场关系这一更高层次上致力改革，则传统体制下的种种弊病就无法根除。其次，“强县扩权”改革难以防止形成新的“诸侯经济”和市场分割。在中央地方分税制的大框架下，各级地方政府均有足够的投资冲动，相互独立的利益往往使其不顾资源配置的整体效率，特别是改革后县级政府的经济社会管理权得到扩大，政府定位模糊不清加上倘若约束不力，则极可能出现趋利化短期行为，导致为追逐政绩而侵蚀市场机制，从而加剧市场分割和地区封锁，危害区域经济的整合和发展。如果没有有效的监管机制和体制跟上，很难保证不陷入“放放收收”的怪圈。因此，“强县扩权”对省级政府管理提出了更高的要求，但“强县扩权”本身并未提供有效的约束机制。第三，各省的省情和实施条件不同，处于不同发展阶段的市县关系不同，省市财政水平和县域经济自身发展能力各异，都影响对改革的看法和推进。再加之扩权主要面向的是强县，对广大的“弱县”怎么办？是简单放权还是继续依托有较强实力的地区中心城市带动发展，如何定位地级市的功能、强化其发展等仍是值得研究的问题。因此，对“强县扩权”改革的意义和价值，既不能低估，也不能高估，更不能寄希望于毕其功于一役。
虽然如此，“强县扩权”改革仍是目前现实条件下推进县域经济发展的行之有效且具有长远战略意义的重大举措，并有可能成为实质性“省直管县”的前置环节，必须排除各种阻力，认真实施推进，并在实践中使其不断完善，取得实际效果。一是在扩权政策出台前必须进行充分的调研论证，广泛征求各方面意见和建议，切实把握好本省省情，保证扩权政策措施的前瞻性、可行性、合理性、协调性。按照“先行试点，总结经验，逐步推开”的原则，因地制宜选好试点单位，形成衔接和细化的具体操作方案，保证试点有一个良好的基础。二是兼顾上级市与扩权县利益，协调好中心城市扩张与县域经济发展的关系。充分遵循市场经济和区域空间格局演变规律，通过政策调整，建立新型的中心城市与县域共生共荣、分工合作机制，逐步将市县之间的行政隶属关系转变为市场选择下平等主体之间的交易关系，防止出现新的市场分割和盲目竞争。三是加快推进相关配套改革，改善垂直部门的管理，进一步推进县乡机构和行政审批制度改革，理顺机构设置，规范办事规则和程序，促进政府职能和工作方式转变。加快有关资源要素产权制度改革，加强电子政务建设，搭建扩大县域管理权限改革的信息平台，加强对扩权县（市）的业务指导和人员培训，强化督办考核、综合协调和组织领导，确保扩权各个环节、各项工作顺利运转，真正落实到位。四是注意加强对县的监督和制约。在县级行政权力扩大的同时，创新监管方式，采取措施对其权力运行进行有效的监督和约束，防止可能出现的负面影响和权力滥用，使县域经济在良性发展轨道上大步前行。五是根据发展了的情况不断完善政策，做好后续改革，为打造符合现代市场经济要求的服务型政府、实现“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点”目标积累经验，做出贡献。
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