美国对外贸易管制体系及其特点

刘宝成

引言

美国作为一个高度发达的经济大国，得益于其对市场规律的尊重和奉行。在国际经济交往中，美国一方面积极推动世界各国开放市场、消除贸易壁垒、保护竞争，促进经济资源在全球的自由流动，而另一方面对本国的进出口贸易一直实行严格的管制制度。这种看似矛盾的经济贸易制度突出表现了美国在“国家利益至上”的大旗下，国内外政治、贸易和外交相结合的基本特质。本文拟对美国现行的外贸管制体系进行简要的介绍和分析，并总结其突出的特点，以企对当前我国外贸体制改革和对美贸易政策提供一定的启示。

美国的对外贸易管制制度由来已久，最早可以追溯到1774年独立战争时期在费城召开的“第一次大陆会议”封锁与大不列颠进出口贸易的决定。之后，适应各种政治、经济、外交等历史背景，众多的进出口贸易法规及修正案相继出台。此外，美国已加入的各类国际公约和专项协定以及各种国内市场管理法规和标准，共同配合其主体法规，构成美国现行进出口管制的配套法制体系。

在出口管制方面，除《禁运法案》、《与敌贸易法案》、《中立法案》等法规之外，《1949年贸易管制法》奠定了美国现代出口管制体系的基础。它首次确立了出口管制的三大宗旨，并授权商务部监督管理两用商品的出口。在这三大宗旨中，国家安全一直处于主导地位。尤其是1970年的《出口管理法案》又增加了强调贸易和收支平衡的“经济安全”这一概念，使管制的内涵进一步扩展。尽管《出口管理法案》几经修订并于1994年8月失效，但是政府对外贸的控制一直保持常数地位。在该法案失效的前一天，克林顿根据《国际紧急经济权力法》以总统令的形式继续启动贸易管制制度。而新的出口管制法案正在酝酿之中。

在进口管制方面，美国着眼于六项基本原则：一是保护就业市场；二是保护某些工业行业；三是维护市场秩序；四是维护国际合作与正当竞争规范；五是促进教育、文化与和平发展；六是促进出口竞争能力。在这六项原则的指导下，美国陆续制定了《1930年美国关税法案》及《协调关税表》、《1974年贸易法案》以及《1984年贸易须关税法案》等等。

美国对进出口的管制，采取了“统一立法，归口协调，部门分工，一致把关”的方式。首先，各项贸易管制的立法均源于国会及其授权。其次，在行政方面，由总统办公室牵头和掌握重大决策；贸易代表办公室制定和协调美国对外贸易和投资政策，并代表国家对外谈判各种贸易协定，参加主要国际贸易组织；商务部负责进出口归口协调；各部委根据专业商品实行分工管理。在监督实施方面，财政部及其下属的海关总署负责关税、进出口监管以及核定审查贸易法规的执行状况；国际贸易委员会对“不正当竞争”行为进行立案调查；联邦检察院负责对进出口违法事件提起公诉。

需要特别说明，从严格意义上讲，“管制”和“管理”在美国外贸制度中是有本质区别的。尽管都采取法制的形式，然而前者表现为强制性的禁止和限制，违犯者面临的是民事和刑事责任；后者在概念上虽较宽泛，但它着眼于正常的贸易秩序，包括各种引导性措施。与之向背者，以不能满足预期而告终而在多数情况下不受法律惩罚。当然在实际运用过程中，二者又经常相互交叉，甚至混同。另外，进出口管制在政策措施、法规体系以及机构设置上是相辅相成的。本文对出口管制和进口管制分门别类，意在便利理解和分析。

一、美国对出口贸易的管制

(一)、出口管理的宗旨和范围

由于《出口管理法案》本身不是永久性立法，美国现行的出口管理和管制法规主要体现在由总统令启动的1970年《出口管理条例》中。该《条例》开宗明义：美国出口管理必须服务于三大宗旨，即维护国家安全，服务外交政策和维持市场平衡。

美国商务部出口管理局从法律的角度把出口定义为：将货品实际运出或传递出美国国境，或者将出口管理条例属下的技术或软件披露给在美国境内外的外国人。由此可见，出口控制的对象十分广泛，即包括有形的原料和制成品，也包括无形的技术和服务。《条例》从超级电脑到培训班的讲稿都作了详尽的规定。管制的范围覆盖美国境内及其领地的所有美国公司与个人；美国公司或个人经营美国以外的进出口业务也归属此列[1]。另外，凡是原产于美国的产品，无论当时处于世界任何角落，经过几次交易，美国法律均设定自动管辖权。至于已制成的外国产品乃至在海外组装的产品，美国亦通过核定其中的“美国产地含量”而延伸其管辖权。

由上列宗旨所决定，美国出口管制的最大特点就是强烈的国别政策差异。因此，商务部将进口目的地国家除加拿大外，分成七个组别，分别配以“Q”、“S”、“T”、“V”、“W”、“Y”和“Z”字母代码[2]，分别施以不同的控制项目。美国出口控制的焦点是遏止大规模杀伤武器被用于增加某些国家的军事和恐怖活动能力，因而严格控制出口用于军用飞行器和导弹的关键器件。被列入恐怖源的古巴、利比亚、伊朗和伊拉克等国家，美国实行全面封锁禁运。对于核子的控制，除执行本国的《反核扩散法案》之外，美国还与其它国家订立了《核供应组织纲领》，控制核在国际范围的扩散。其次，对许多军民两用的“复合用途商品”，如超级电脑，美国也实行出口控制和跟踪监管，以防止某些进口国家付诸损害美国利益的用途。至于市场平衡问题，其核心在于控制国内紧缺物资出口，以防引致国内市场物资匮乏和严重的通货膨胀。多年来美国经济较为稳定，此类控制仅限于石油及石油制品、马匹和西部红雪松三类商品。

应该承认，经过1979年以来的几番修订，美国《出口管理条例》已得到大幅度简化，在贯彻1995年《削减文牍法案》之后发布的暂行规定[3]便是明证。不仅审批程序进一步简化，其管制的范围也日趋缩小，1995年第四季度许可证管制商品总值已经由两年前同期的61亿美元，陡降至27亿美元。

(二)、出口管制的机构及职责

根据商品的类别和控制职能，美国外贸出口管制涉及到下列十几个部门：

(1).商务部出口管理局。属出口管理的归口部门，负责普通商品及技术出口等各种配额、许可证制度的执行；

(2).国务院就国防武器及其服务用品制定美国武器清单；国务院防卫贸易办公室负责军事武器及防卫服务的出口管理；

(3).国防部防卫技术和安全管理局负责防卫技术国际扩散政策和复审商务部的某些“复合用途商品”的出口许可证的申请和发放；

(4).财政部海外资产控制办公室根据《与敌贸易法案》和《国际紧急经济权力法案》对某些敌对和恐怖源国家实施禁运；

(5).司法部药品执行管理局负责麻醉和危险药物的出口管理。此类药物属未在美国认可为正常医疗用途的产品，而且具有很高的滥用可能性。如：海洛因、大麻等；

(6).能源部的核条例委员会根据《原子能法案》负责管理核设备和核原料的出口，燃料局负责天然气和电能的许可证管理；

(7).海商局负责核准注册吨位5吨以上的船舶出口；对S或Z组国家出口，还需出口管理局授权；

(8).内务部负责野生动物的证件管理；

(9).专利和商标办公室负责专利和商标出口许可证和复审，并监控专利在海外的使用情况；

(10).环保局负责管理有毒废弃物资的出口；

(11).食品药物管理局规范食品药物及化妆品的出口；

(12).出口实施办公室负责监督实施各项出口法规。对违反出口控制的嫌疑进行调查，将行政性管理的案件提交商业部，刑事案件提交司法部，违法后果按民事或刑事责任或民刑并罚处理。

(三)、出口管理方式及手段

美国对出口实行许可证管理。原则上，所有美国出口商品均接受许可证管辖。出口许可证由商务部出口管理局依照贸易控制清单确立。商品顾问小组委员会提供政策咨询。

1、许可证制度

美国出口许可证分为普通许可证和特别许可证两大类。

1).普通许可证项下的产品由“出口管理条例”列明，主要贯彻美国外交政策，对目的国加以控制。该类许可证属法律授权，出口商无需申请。在出关时，以填具的出口报关单为证，由海关抄送商务部出口管理局备查。

2).特别许可证又称核准许可证。1969年《出口管理法案》授权美国总统对某些商品和技术资料的输出进行管制。特别许可证针对具体产品和具体目的国，需由商务部出口许可证办公室逐项审批或在规定时限内数项并批。为了确保对目的地和最终用途的控制，在审批许可证时政府要求查验“国际进口证书”和“最终用户及用途声明”。“国际进口证书”是由目的国政府出具的保障进口商品在进口国境内使用的官方声明。“最终用户及用途声明”是由国外进口商出具一纸保证，保证进口商品不予转售别国或服务于和出口许可证规定相悖的用途。这两项证书，商务部印有现成的表格，由出口商寄给进口商，由后者自己并联系本国政府填具。

特别许可证控制的商品如下：
• 武器弹药；核能原料；
• 黄金及含银的美国硬币；
• 麻醉药物；
• 天然气和电力能源；
• 可裂变材料以及生产此种材料的设施；
• 烟草作物及种子；
• 船舶；
• 濒危野生动物；
• 其他必要控制的商品和技术资料。

特别许可证项下有某些特殊商品属于美国商务部之外的专业部门管辖，如国务院国防贸易办公室管辖的武器、弹药和其它战争操作品，司法部管辖的危险药物出口等。

被确定为不需专项许可证的商品，出口商即可在一般许可证项下出口。不过，使用一般许可证的出口商必须确定是否需要目的地控制说明。如果出口价值超过2500美元或需要专项出口许可证的，出口商还必须填具出口报关单，作为海关确定出口许可证类型和出口跟踪的依据。被确定需要专项许可证的出口商品，出口商则必须填报“出口许可证申请表”，按照表格的要求,认真填写出口授权编号，还必须附有出口承运说明。有的还要包括技术手册和文件。某些专项许可证的申请还必须附加购买商或最终目的国政府的证明文件。通常的申请证明文件包括“国际进口证书”和“最终用户声明”。

2、出口商品控制清单

适用何种出口许可证管理，则需依照贸易控制清单确定。商务部出口管理局负责管辖清单列明的出口控制商品，并由此划定专项许可证的控制范围。

控制清单首先把出口管制商品依次分成十大类：(1)原料;(2)原料加工;(3)电子类;(4)计算机;(5)通讯和破译类;(6)感应器材;(7)导航类;(8)海洋技术;(9)推进系统和运输设备;(10)其它类。在这十大类中，每一类包括冠以大写字母的五组产品：A.设备、组装线和元器件;B.生产和测试设备;C.原材料;D.软件;E.技术。每种产品均设定四位数字的出口控制分类码，并随附一个字母码。该字母码是按进口国家的组别编排。属国际协定范畴者，至少每三年审核一次；属本国控制者，每年审核一次。

贸易控制清单设立和调整的依据由美国政府设立的技术工作组提供。该工作组由各有关政府部门的专家技术人员组成。商务部下设的技术顾问委员会从各有关方面收集意见和建议，呈报政府技术工作组。

控制清单审核调整的重心在于国家安全。就具体商品而言，主要取决于下列因素：1.商品本身的特性，突出的技术规范和战略价值；2.商品的用途是属民用、军用或是辅助军用；3.商品在美国的最终用途；4.技术的先进性，是否容易被破译和盗用；5.商品能否在国外获得，非共产党国家是否已存在此类商品，在国外生产的同类商品是否含有美国的技术或元器件。

(四)、出口活动法制规范

出口管制不仅仅围绕出口商品，而且包括厂商行为。为配合和确保实现出口管制的宗旨，美国制定了一系列管理法规、条例和条款，以规范出口商的操作行为，其中包括一些有针对性的贸易规则。比较典型的法规主要有：

1。反转运条款。该条款要求出口商在出口发票和各类发货凭证上列出一条声明，提醒承运人和有关各方，货物不得调运到与美国法律相抵触的国家。只有某些普通许可的商品和运往并用于加拿大消费的货品可以例外。

2。反附和抵制法案。该法案涉及到分别由商务部和财政部负责执行的1977年“出口管理法案”和“税收改革法案”有关条款中的规定。两个法案均反对美国出口商参与外国发起的对美国的盟国实施的歧视性、限制性或抵制性商业行为，并禁止美国人为附和外国抵制行动而导致种族、信仰、性别和出身歧视。该法案的目的是阻止美国的商人充当别国的外交政策工具。一个典型的例子就是，该法要求美国商家拒绝接受阿拉伯客户提出的抵制以色列的合同条件。

3。与敌贸易法。《1996年伊朗和利比亚制裁法》作为对联合国安理会决议的执行案，对导致提高伊朗或利比亚石油资源开发能力的投资以及能够提高利比亚武器或航空能力出口，给予制裁。该法的目的是通过限制伊朗和利比亚包括财政收入在内的一切能力，阻止其支持国际恐怖活动，开发和采购以及使用大规模杀伤武器，以免危及国际和平与稳定以及美国的国家安全和外交利益。

4。反托拉斯法案。反托拉斯法的宗旨是保护市场竞争秩序,打击厂商之间的定价协议和阴谋，竞争者联盟分割市场以及搭售安排。美国本国现行的三项法案－“希尔曼法案”、“希尔曼－克雷顿法案”和“联邦贸易委员会法案”，从法理上讲可延伸到美国企业在海外的操作行为。为了增加美国出口商在海外市场的竞争力，美国国会1982通过了“出口贸易公司法案”(亦称“对外贸易反托拉斯修正法案”)。该法案对美国企业在海外市场上的托拉斯行为明显地放宽了界定。它规定，只有在此类行为对国内市场或美国的进口业务造成了“直接的、实质性的、并可以合理预见的”影响时，美国的反托拉斯法才会过问。为了避免出口商的疑虑，美国商业部联合司法部为出口商颁发出口审核证书，以资明确联邦法和州法的豁免范围。在不必申请出口审核证书是，司法部的反托拉斯处仍随时答复出口商的问询，并为其预期的交易提供书面司法评估。

5。反腐化操行法案。该法案禁止任何美国个人或企业以获取或维持商业利益为目的，直接或间接地向外国官员承诺、纵容或授权提供金钱或价值物。对于上市公司，该法案进一步就公司财务记录和内部会计监控做出规定。证券交易委员会负责追究此类“内部交易”的民事责任。对违犯该法的公司，罚款最高达两百万美元，个人最高惩罚为十万美元和五年监禁。

该法亦存在例外规定。1).为应付当地政府的日常运行所支付的‘促动性补偿’;2).当地国家明文规定此类活动是合法的;3).此类活动涉及展示某项产品或履行某项合同义务。当然，举证责任在被指控一方。反海外腐化操行法案反映了美国日益上升的商业竞争道德观念，导致了商业道德问题在海外国家的法制化。

6。食品药物及环境管理法规。美国食品药物管理局负责执行各项食品药物管理法规。这些法规的宗旨是确保食品纯净健康、药物及药用器材安全有效、化妆品安全。专门出口的产品，可免于“联邦食品药物以及化妆品法案”有关混同和错误牌号的限制。但是，尚未确定“安全有效性能”新药，则不能享受豁免。

和食品药物管理局一样，美国环保局的触觉是无处不在的。不过，它对出口的管理仅涉及三类产品：危险废料、农药和毒性化学品。环保局无权禁止该类物品的出口，但它建立了一套“通报”制度，以使进口国家政府了解对健康或环境可能造成影响的进口货物。根据“资源保护与恢复法”，准备出口危险废料的厂家在发货之前要通知环保局，然后由环保局通知进口国政府并征得该政同意之后才能放行该货物出口。至于农药和毒性化学品，在出口方面并无特别规定。

[ 本帖最后由 咖啡豆 于 2007-11-2 18:28 编辑 ]

二、美国对进口贸易的管制

三十年代初期的“大萧条”从根本上震撼了美国对市场的放任哲学。前车之鉴，美国政府和议会在维持正当市场竞争秩序方面做出了许多努力。反托拉斯、反倾销、产品责任、环境保护等众多法规构成了国家对市场行为干预的体系。对于外国经济因素在美国市场上的活动，美国在维持开放市场和对外国工商实行国民待遇的同时，还设置了一整套法规和操作系统，以限制和打击外来因素的“不正当”的竞争活动。除维护国内市场秩序之外，美国在进口领域仍然贯彻国别差异政策，这不仅包括地区性协定和国际性协定的差异，而且在双边贸易关系上也保持灵活的单方面变动机制。不过，和出口管制相比，美国进口管制方面的政治和外交因素较为淡化，因为二者服务的宗旨和原则不同。

在众多的进口管制法规中，“不正当竞争”这一概念在表述上各有侧重，但是《1930年关税法案》第337条最富有代表性。它规定：“在进口或销售过程中采取不正当的竞争方法或手段，凡是趋于或导致摧毁、严重伤害或阻碍美国工业的运转效率和效益者，抑或限制或垄断美国的贸易和商业者，均属违法。”

(一)、进口管制的主要机构及职能

规范外国经济因素参与美国市场活动的两大先锋机构是美国商务部和美国国际贸易委员会。前者作为进口的主管部门，负责各种配额制度的执行。后者的前身是关税委员会，负责调整美国关税税率表的分类；调查对美国工商业产生严重负面影响的外国因素；配合美国总统和贸易谈判特别代表，执行有关涉外经济法规，特别是反倾销税法和反补贴税法。

进口所触及的核心问题是美国的市场秩序，因此，一旦外国商品进入美国市场，美国联邦贸易委员会设立的各项市场管理规定自然取得有效管辖。

贸易代表办公室属总统行政办公室的内阁机构。该机构设立的初衷是就总统在行使否决权过程中涉及的贸易政策问题向总统提出意见。近年来，贸易代表的地位得到不断提升，其触角几乎渗透到各个涉外经济贸易领域。原总统行使的某些权力也下放给了贸易代表，而且参众两院各有五名议员担任贸易政策的国会顾问，以加强国会与贸易代表的沟通和协调。贸易代表办公室还负责管理“普惠制”和“301条款”对外国不公平贸易做法的投诉。

此外，根据美国法律规定，对于某些专业化监督的进口商品，要求有关专业部门和机构配合海关一同进行审核监控，以便确保进口商品的标准的规范。

(1).纺织品(包括棉花、羊毛、人造纤维、丝绸和其他纤维织品)多数情况下属于出口自动限制安排类,其进口由商务部的纺织品协议执行委员会管理。
(2).手表及配件属于限量免税品。产自美属岛屿的手表及配件的进口由商务部和内务部共同管辖。
(3).牛奶及制品、农产品、植物、家禽类进口，由农业部归口管理。海关放行需动植物健康检疫站或食品安全检查站(肉类)出具证书。野生动物、濒危物种，还须由特别指定口岸入境，以便统一监督保护。
(4).单项特许经营的卷烟、香水和酒精之类敏感商品的进口，需酒精烟草消防器材管理局审批，在包装、标志、分销等各个方面受到严密控制。
(5).麻醉药品由麻醉品局专控进口。
(6).虫药及配套设施需专门注册。
(7).对限制类的牛奶和奶油进口，需卫生部发放的年度经营许可。
(8).对特控专营进口类的人用菌苗、血清、毒素以及氰化钾•凡纳明等产品，海外的生产厂家必须持有美国卫生部发放的有效许可证，并由特许机构经营进口。
(9).食品、药物、化妆品、剧毒品、危险品、腐蚀性物质，由联邦药物食品管理局配合海关执行卫生部和财政部联合发布的《食品药物及化妆品法》和财政部协同环保局发布的《联邦虫药、杀菌剂、杀鼠剂法》以及消费产品安全委员会制定的《联邦危险品法》。此类产品进口和在美国境内转运必须接受严密监控。

(二)、进口管理的范围

美国对进口商品根据性质和分类的不同，分别实行免税、禁止、限制和配额管理；同时，对签有双边或多边协议商品进口，则按协议执行。

1。免税品进口。根据美国财政部规定，免税进口商品包括：A.教科文用品。美国对非盈利性机构(无论公立与私立)进口某些科学仪器和设备实施免税。这些仪器设备必须严格局限于纯粹的教学科研目的，进口者必须证明美国本国没有生产相同功能与价值的用品。进口免税用品的申请向财政部海关总署提交，并由商业部法定进口项目办公室负责审批。用于维修免税用品的元器件进口，无需再次经过免税申请。B.馈赠品。对来自国外的礼品，只要同一个人每日进口礼品的零售价值不超过一百美元，即可由口岸当局审定以非正式入关程序免税。C.手表及手表元件。美国海关对手表及手表元件实行退税制，进口申请人需缴纳1％的审核费。D.民用飞行器、飞行模拟器及其配件，实行免税进口。

2。禁入和限入品进口。受到禁止或限制的大都是特殊的进口商品，主要由海关配合政府其他机构按有关的法律和规定执行。具体措施包括禁止入境，限定入关口岸，限制仓储或用途，设定进入市场流通之前的法定检验、技术处理和施封标签等等。这些管理措施适用于所有的进口形式，包括邮寄和贸易区保税品。

限入类商品，除非进口商持有专项产品的进口特许，一律禁止进口。兽用菌苗、血清和毒素即属此列。

禁止进口类的商品主要涉及道德、国家安全、生命健康、动植物保护等类型[1]。其中包括：淫秽物品；导致非法流产的物品；危害国家安全或任何违抗美国法律的物品；危及生命或导致严重人体伤害的物品；危害珍奇稀有动物，如貂皮和海獭皮；博彩品；违反美国已加入的各类国际公约规定的违禁品，如违犯知识产权的文化产品。另外，还有制裁性名单类，如对东芝机器公司和空司伯贸易公司的制裁，即采取禁止进口这些公司的产品的方式。

(三)、进口管理的方式
1、配额管理

进口配额是国家在某个时期对进口商品的数量控制。进口配额主要由海关管理。在美国，进口配额分为绝对配额和关税配额两类。美方要求出口国自动限制出口安排的被动配额归绝对配额一类。此外，北美自由贸易协定还设置贸易优惠配额，类似于关税配额管理。

(1).绝对配额。顾名思义，绝对配额实行严格的定量限制。在配额时限内，不准超量进口。如发生超量进口，进口商必须限期复出口或将货物存放保税仓库，待申请下一次配额，抑或在海关监督下销毁。绝对配额又划分成全球配额和国别配额。美国的绝对配额商品有二十余中，大部分针对奶品和棉花纤维。属国别配额者，就在绝对配额商品的后面表明具体国家，如：肉类(澳大利亚和新西兰)、燃烧用的酒精(加勒比海国家)。

(2).关税配额。关税配额是在特定的时间内对进口商品按优惠的税率征收关税，在配额时间内没有数量限制，但这一时期进口的数量超过了定额，对超额部分适用普通关税税率。通常情况下，共产国家控制地区的产品不能享受优惠关税配额待遇。关税配额不实行预发制，而实行“入关核定制”。换言之，进口货物能否享受优惠关税，须待货物实际入关之后方能核定。如果地方海关认为进口数量已接近关税配额限制，它就可以要求进口商提交超配额税率按押。待配额告罄之时，由总署通告各地方海关。海关管理的关税配额商品包括：奶和奶油及5924号总统公告中涉及的鱼类、酸橙和橄榄、羊毛、服装、棉纱和棉涤纶纱。

(3).被动配额。在上述两项配额的基础上，美国政府还与许多大宗和敏感性产品出口国建立自动限制安排。根据这种安排，出口国自身以出口配额和许可证的方式限制某些商品在一定时期内对美国市场的输入数量，特别是钢材、汽车、纺织品等。因此,这种安排也称为被动配额。在入口报关时,美国海关要求进口商提供原产国政府部门根据与美国政府达成的自动出口限制方案而发放的出口许可证,否则拒绝进口通关。

2、进口协定管理

为贯彻对外贸易的国别政策及执行国际性公约及区域性经济合作协定，美国政府在《协调关税表》的基础上，分区域制定了更为优惠的进口关税政策，并在各种表格中授以不同的地区编号。为避免其他国家不当得利，美国在受惠国家资格、货品原产地及价值含量、审批程序等方面做出了详细的规定，并强调了有关机构的审批和监管职能。

(1).北美贸易协定地区。美国和加拿大是全世界最大的贸易伙伴。1988年一月订立的《美国－加拿大自由贸易协定》规定用十年的时间全面消除两国间的贸易及投资壁垒。美国为此制定了《美－加贸易协定执行法案》，对加拿大施以更多的进口优惠。该双边协定已经被纳入于1994年生效的更为全面的三边贸易协定，即《北美贸易协定》。该协定承袭了《美－加贸易协定》的成果，在包括墨西哥在内的三国之间展开贸易投资自由化方案，用十五年的时间逐步达到自由贸易区全部规范。

(2).加勒比海地区。为了进一步拓展美国的区域经济合作蓝图，美国商务部依照《加勒比海盆地经济恢复法案》制定了“加勒比海盆地行动计划”，对直接来自该地区的大部分进口货物给予免税优惠。其中仅对该地区的下列大宗敏感性进口商品例外处理：纺织品、鞋类、箱包、劳动手套及皮衣等轻纺品；经过加工的金枪鱼；石油及石油制品；手表及手表元件；原糖及糖浆。当然，这些例外的非免税品仍然可以享受“普惠制”或其它的双边协定所给予的优惠。

(3).发展中国家。在免税项目中，特别值得一提的是“普遍优惠制度（简称“普惠制”)。“普惠制”是发达国家响应建立“国际经济新秩序”的号召，对发展中国家的出口制成品提供非互惠优惠待遇。美国国会在《1974年贸易法案》中接受了“普惠制”安排，对来自一百三十个发展中国家的四千多种植物、产品或制成品提供免税优惠。与欧共体相比，美国对受惠国资格的评定，除人均国民生产总值和实际生活水平等经济指标之外，还参杂了许多诸如国家制度、人权状况、政府行为等政治因素。由于“普惠制”属于关税配额，中国不在美国的普惠之列。

免税价值的核定基本以实际的CIF到岸价为基础。它要求受惠国的加工投入不低于35％，单项商品销售额不超过五亿九千万美元或美国进口量的50％。“普惠制”名下的免税申请由入关口岸的港务当局审定。货物必须自受惠的发展中国家直接进入美国国境，不得过境第三国。

(四)、反倾销与反补贴制度

1、美国对倾销和补贴的控制机制

外国产品在美国市场上低价倾销与出口国家对出口产品的补贴在美国法律中均属于“不正当竞争”的范畴，多年来一直受到美国的严厉打击，意在消除对公平的市场竞争造成的消极影响并惩罚肇事的公司。为此，我们有必要了解美国的反倾销和反补贴机构设置、调查立案的程序、裁定标准以及报复惩罚的手段。

美国的反倾销制度肇始于《1921年反倾销法案》，由财政部负责执行。但是当时并无确切定义，国会将此归入不正当贸易做法。原则上讲，凡是进口商品在美国市场的价格低于生产成本加8％的合理利润或低于原产国的流行价格水平，均属倾销行为。一经调查裁定，即征收反倾销税。其裁定标准要看倾销行为是否对美国工商业造成的重大损害。反倾销税以特别进口附加税的形式出现，量税相当于核定的“倾销幅度”。反倾销的规定同样对美国国内的同类商业行为几乎一视同仁。同样，外国政府对出口商的补贴或其它方式的资助(如退税)也会激发出口产品在美国市场上的倾销，构成“不正当竞争”。对此，美国通过征收保护性关税，以抵销进口商品人为化的竞争优势，称抵冲关税。美国对抵冲关税的立法与反倾销法类似。

商业部和国际贸易委员会根据《1984年贸易与关税法案》联合执行反倾销法和抵冲关税法。商务部的任务是确定（在反倾销案件条件下）是否正在以低于公平价格的价格在美国销售进口商品，（在反补贴税案件情况下）是否进口商品正在受补贴。一经证实即可要求由国际委员会确定这些实践在美国引起的损害，由商务部征收适当的反倾销或反补贴税。国际贸易委员会负责对倾销和补贴行为进行立案调查和确定。

2、立案调查的依据和处理措施

不难想象，虽然该委员会根据其怀疑或接受总统委托进行立案调查，大部分的立案起因是应本国的同行业厂商或行会的指控申请。

国际贸易委员会在决定是否立案时，首先要求申请人澄清下列事实：

(1).外国产品和国内产品在美国市场上的竞争程度；
(2).国内产品与进口产品在等级、价位等有关方面的相似程度；
(3).生产和进口的成本及其与国内同类产品的对比；
(4).进口产品的重大竞争优势。

如果国际贸易委员会确定违法或在调查过程中有理由相信违法情节的存在，便将结果公布于《联邦公报》，同时汇报美国总统。总统在收到汇报后60之内可以基于政策原因对委员会的确定做出否决。如果总统未在规定时限内否决或在限期内作出了肯定的批复，委员会的确定即告成立。

国际贸易委员会一旦发现违法的案件或有理由相信违法情节的存在，即可立即通知财政部阻止违法者或违法嫌疑和进口货品入关。该“阻入令”直至总统否决后或委员会通知财政部违法情节不复存在时，方可解效。在“阻入令”有效期间，进口人可以向海关提缴抵保金的方式，继续按委员会核定的限量从事进口业务。但是，一伺下达终局决定，进口旋即停止。终局决定由口岸主管布告进口人、收货人、承运人等各有关方，并报备海关总署贸易监关处及国际贸易委员会总顾问处。决定之后再入关的货品，要由海关监督在30之内运出境外或销毁。迟于30天，由口岸主管折扣抵保金。在确认违法的情况下，国际贸易委员会除发“阻入令”之外，还可以签发“扣留和没收令”。

作为《关贸总协定》的主要成员国，美国的反倾销法规和《总协定》的精神基本保持一致，但是在某些重大问题上仍然存在分歧，诸如倾销的审核标准、“公平价格”标准等等。

(五)、标准和程序管制

在进口贸易领域,美国素以标准苛刻和程序复杂而著称。它不仅包括产品本身的质量和技术标准，而且对包装、标志以及运输销售的全过程都做出了详尽的规定。凡此种种名目繁多，在此仅举几例予以说明。

进口纺织品的标志必须符合《敏感纺织品标志法》以及联邦贸易委员会设立的各项规定。进口机动车和发动机必须符合《空气清洁法》以及联邦安全规范。进口卷烟和酒精类必须附和“酒、烟与火器局”的各项规定。

美国禁止含白磷或黄磷的火柴进口，对任何进口火柴都要求发票随附原产国政府的官方“无白/黄磷检验证书”，但是，如果该生产国本国就禁止生产含白/黄磷的火柴，就无需此证书。

八十年代以来，以美国为代表的一些西方发达国家业已迈入后工业社会。其经济发展的重心由一味地追求量化的“生活水平”转向“生活质量”的提高。如今，美国的人均收入已经达到两万五千美元以上，他们认为已经具备了相当的物质条件对进口产品附加许多道德标准。他们要关心的内容不仅限于进口商品的质量和效能，而且扩展到原产国的形象、生产、运输和销售等各个环节的道德范畴。而美国近年来社会风尚趋于“正人君子化”。许多道德规范正在被迅速法规化。譬如，美国法律规定，“进口野生动物和飞禽要具备人道的、健康的饲养和运输条件”；严禁“惩罚性的、奴役性的劳工生产的商品”进入美国。不仅口岸和其他海关人员，任何人如有理由相信属于此类，即向官员或署长汇报。经海关总署调查，财政部批准，《海关简报》予以公布。货物予以没收，并附以其它制裁措施。

这里，我们还应该特别注意到，美国是一个联邦制国家，进口产品有时必须接受联邦和各州的两种标准和程序。

三、美国贸易管制的特点：

(一)、外贸管制与市场经济相结合。美国的对外贸易管制是以国内的市场经济和自由企业制度为前提的。外贸管理制度属于国家行为范畴，而企业的对外贸易资格和经营决策不受国家干预。政府的外贸管制着重商品和目的国的管理，而非经营者本身。纵观美国外贸管制体系，我们可以看出，其多数管制措施均是政府向国内各派利益集团妥协的产物。譬如，“美国能源觉醒理事会”称进口石油为威胁国家安全的“死亡之吻”的呐喊，“美国钢铁工人联合会”为反对外国钢铁业冲击美国就业的“下一个就是你”号呼，无一不对美国进口管制政策推波助澜。在北美贸易协定启动多年以后的今天，国会还不得不对墨西哥的扫帚设置进口限制，因为其南部地区的六百多个从业者被推上失业的边缘。其实，美国政府对管制外贸所带来的负面影响也是心知肚明的。美国国际贸易委员会在一项调查报告中公开承认，美国四十几个行业的“重大贸易限制”给美国的消费者每年徒增190多亿美元的代价。仅服装和纺织品一项的进口关税和配额就给美国的销售价签上加码158。5亿美元的价格负担。这些还不包括其它国家为报复美国进口限制而压缩美国出口市场所造成的间接损失。

(二)、强烈的国别差异待遇。从美国对出口的管制上可以看出，他们把对各个国家的出口分类成若干个组别，贸易清单上各种商品均设控制出口分类编码，按进口国家的组别排列(见附表一)。除此之外，在政策的规定和执行过程中，对有关国家还保留着许多歧视性规定和管制措施，在对我国采取的歧视性管制政策上即可窥见一斑。

我国的改革开放，给美国的贸易决策者增加了复杂的情感。一方面它为美国企业的海外发展提供了广阔的市场机会，另一方面中国经济实力的迅猛发展将改变国际交往的格局，特别是中国军事国防力量的增强将影响到美国在亚太地区乃至全球的战略规划。这一复杂的心态也直接反映在对我国出口管制政策上。仅就其贸易控制清单而言，他们在组别的划分上逐步把我国提升至不结盟友好国家类的V组系列，证明其对华封锁政策的缓和；但与此同时，在有些特殊商品、技术输出清单中，又把中国与Q、S、Y组国家等同看待；对于超级电脑等军民两用型的战略性商品，甚至把中国归入Z组禁运国家之列，对我歧视性的出口管制政策基本没有放松。特别是八十年末以来，美国对我国采取了一系列新的制裁措施，比如在涉及出口管制方面，控制一些高新技术的出口；要求我国对其出口的“受控商品”做这样那样的额外承诺；他们规定，在贸易清单中列入“A”码且价值在5000美元以上输往中国的商品，在申请许可证时，均要求由我国政府出具最终用户证明，并提出对最终用户实施许可前检查及到货后核实的要求。这些附带的各种苛刻条件，无疑阻碍了两国贸易的顺利发展。中美经贸关系的互补性和互利性正在于美国技术密集型产品的优势和中国劳动密集型产品的优势。而目前两国的贸易不平衡问题，无论差额大小，其中的首要原因当归咎于美国单方面控制高精尖产品对我国的出口。美方推行强烈的国别政策待遇充分证明，中美贸易逆差的形成与美方对我歧视性的出口管制政策密切相关，这也是中美双方贸易平衡的主要障碍。

(三)、严密的法制体系背后的双重标准。美国法律的严密和公司对法律武器的熟练运用在另一方面也对其它国家和美国的公平贸易铺下了一层不公平的底润。1977年底“水门事件”之后出台的《反腐化操行法》意在约束美国公司在海外的不正当商业行为，而且规定的惩戒措施也十分苛刻，曾受到各国谨慎的赞许。而事实上，美国公司在海外的腐化操行却得到美国法律的宽容。1988年里根政府批准的《贸易与竞争混合法案》对那些违法行为和惩罚措施进行了重大的圆滑处理。不仅如此，美国在此一问题上的执法历史也不值得过分恭维。

1996年《美国古巴自由民主团结法》（简称“霍尔姆茨－伯顿法”)对“染指被古巴没收的资产”的外国人给予实质性的惩罚，而且授予美国法院审判权。该法的目的在于压迫其他国家共同抵制“美国的敌人”。这与其外贸法规中的“反附和抵制条款”的立法标准是直接冲突的，实属将美国“州官”的意志凌驾于别国“百姓”之上。该法一出台就招致了国际社会的一片哗然，甚至被欧盟拉上了世界贸易组织法庭。在美国政府内部，贸易管理的职能已大量从财政部移交给亲生产商的商业部，这为美国的贸易保护主义创造了一定条件。

美国贸易管制的双重标准日益遭到国际社会的反对。在关贸总协定乌拉圭回合谈判上，许多国家指责美国的反倾销制度，因为美国商务部素以偏袒本国公司，打击进口竞争遭到别国的抨击。华尔街日报在1993年底曾报道，在全年的80个美国公司发起的反倾销起诉案的判决中，绝大多数均以外国公司败诉而告终。另一个原因是，正是由于美国的法律过于严密，这就给其它法律尚待完善的国家，特别是广大发展中国家，造成了不平等的事实。即使美国确实做到了内外公司一视同仁，不平等的根源仍难短期消除，因为对这些国家出口的美国公司尚不能得到相同苛刻的司法管制。

至此，我们不难理解，美国的严密外贸管制体系和双重标准实际上是并行不悖的，它们都突出了美国“国家利益至上”，甚至不吝置它国利益之上的原则。这才是美国外贸管制的根本。

(四)、冷战思维欲罢不能。无庸讳言，作为一个超级经济大国，美国积极参与和推动了世界贸易规则的确立，尤其是以关贸总协定为代表的多边贸易协定，使世界关税总水平，包括美国在内，得以大幅度降低，从客观上促进了国际经济一体化的进程。然而，如若将美国对外贸易管理政策和立法推崇为自由贸易，那是极其幼稚的。

在国际范围上，美国一直在北大西洋公约组织（简称“北约”）和巴黎统筹委员会（简称“巴统”）中处于操纵地位。美国主持“北约”大举东扩，这与当今世界和平与发展的主旋律是背道而驰的。“巴统”作为一个在经济和技术上全面围堵新生共产国家的多边组织，由于苏联东欧地区的巨变、西欧盟友的不合作以及美国出口商的压力，已于1994年4月1日宣布寿终正寝。然而这一组织实际上是名亡实存的。首先，美国本国的出口审核控制机制仍然沿用巴统的规范；另外，在国际上取而代之的是许多专项的多边协定，如《非核扩散条约》、《核供应组织纲领》、《澳大利亚(化学武器)组织》、《导弹技术控制体系》等多边国际协定。其组织成员在原十七国巴统组织的基础上又增加了俄罗斯等战略物资出口国。当然，其控制方向已从纯粹的围堵共产主义扩展到打击恐怖主义及核扩散等和平目的。

美国1988公布的新贸易法，修改强化了《1974年贸易法》中的301条款，规定对于“限制美国进口最严、且奉行不公正的交易规范，致使美国经济受到最严重损失的国家”实施报复。301条款的出台为美国对它国贸易竞争的制裁平添了一股霸气。凭籍此条款的授权，美国贸易代表可以不再以互惠贸易条件为代价而进行压制性谈判；美国国际贸易委员会也可以更多地凭据被控方自身的“不公平竞争”行为施加制裁。由此可见，美国对外贸易的指导思想已远远偏离了经济学家所倡导的绝对利益和比较利益学说。受国内外“程序政治”的左右，它甚至扭曲了战后世界流行的重商主义的奖出限入思想。从根本意义上讲，美国的外贸管制体系仍然没有摆脱二战以后长期确立的冷战思维。用他们自己的话说，即通过经济手段维护和平与安全。尽管名词不断翻新，“自由贸易”也好，“反保护主义”也罢，及至里根时代以来的“公平贸易”，美国每项外贸立法均归结成其外交政策和国内政治利益角逐的产物。

(五)、公开发达的外贸信息服务体系。同其他一般性政府部门一样，美国商务机关要遵守“信息自由法”。商务部的经济与统计事务办公室设信息自动监控窗口。他们必须为公众提供信息参阅和拷贝服务；除各部门公开对公众服务以外，商务部还专门设有信息档案查阅服务中心集中服务，其统计局还另行设有查阅服务系统。接收和处理公众询问，并依法对公众的要求作出回应。商务部划分公开和保密两种信息。保密信息分“绝密”、“秘密”和“封闭”三类，保密信息严格限定于维护国家安全的目的。商务部还设立了贸易信息中心，专门为出口企业就各类联邦政府出口资助计划提供信息服务，并设专业人员专门为初试国际市场的中小企业提供咨询。此外，中心还设有免费热线电话，及时回答各类问题；设有传真自动信息回馈，客户可按编码通过传真自动索取各种文件和表格。多数政府决策均实行公开辩论和会议听证，为有关人员和机构提供表达意见和建议的场合和渠道。

(六)、协调机构，一致对外，利用专家。美国对外贸易管制方面建立了一整

套行政管理制度，机构交叉渗透，以其政策的有效执行；在管理全过程中充分专家和专业团体的力量。在此以其贸易代表办公室为例由贸易代表负责，属内阁级成员，大使级官衔。自本年三月开始，由巴佘夫斯基担任。各部委机构间的协调职能由贸易代表主持的贸易政策审核小组和贸易政策职能委员会负责。它们分别由十七个联邦机构和办公室组成。贸易政策职能委员会属一线操作，由许多高级政府官员组成。该委员会下辖六十分会，各自负责某一专门领域和专题。如果职能委员会不能就重大政策问题取得一致意见，贸易政策审核小组将予以讨论。机构间另一贸易政策协调机制便是由总统领导的全国经济理事会。理事会对审核小组的决策报告以及重大的相关议题进行审核。贸易代表兼任海外私人投资公司副总裁，进出口银行非投票成员，全国国际货币金融政策顾问委员会成员。一些民间的顾问组织对美国的对外贸易谈判发挥了积极的推动作用。如总统任命的贸易政策与谈判顾问委员会就是由与国际贸易有关的四十五个经济界的成员组成的。其次就是专业领域的政策顾问委员会，工农业、劳动人事、国防、环保、政府外事等各行各业等专家分别组成行业或专题委员会及时反映美国外贸投资方面的问题和提供决策建议。《1988年贸易协定法》确定参众两院各有五名议员担任贸易政策的国会顾问，以加强国会与贸易代表的沟通和协调。

附件一：美国出口控制国别分组

美国联邦法规770条附件1.(1996年1月修订版本,“商业与外贸”部分)为实现出口控制的目的，将世界各国分成七个组别，分别配以“Q”、“S”、“T”、“V”、“W”、“Y”和“Z”字母代码。加拿大不在国别分组之列。

国别组Q罗马尼亚

国别组S利比亚

国别组T
北美洲北部地区：格陵兰米鹊隆及圣皮耶尔群岛
南部地区：墨西哥
中美洲：玻利淄 格斯达黎加 萨尔瓦多 圭地马拉 洪都拉斯 尼加拉瓜 巴拿马百慕大及加勒比海地区
南美洲北部地区：哥仑比亚 法属圭安纳 圭亚纳 苏里南 委内瑞拉
西部地区：玻利委亚 智利 厄瓜多尔 秘鲁
东部地区：阿根廷 巴西 福克兰群岛 巴拉圭 乌拉圭

国别组V

其他国别组未列明的国家：中国包括在其中

国别组W（保留〕

国别组Y
阿尔巴尼亚 阿美尼亚 阿塞拜疆 玻拉勒斯 保加利亚 柬埔寨 埃斯托尼亚 乔治亚喀赞克斯坦克尔金斯坦 老挝 拉托维亚 利索维尼亚 莫尔多瓦 蒙古 俄罗斯 塔吉克斯坦 土库美尼斯坦 乌克兰 乌兹别克斯坦 越南

国别组Z 北朝鲜 古巴


附件二：美国海关列名禁止进口的商品品种

1.  违犯美国公共政策和道德标准的物品：淫秽物品、劳改产品；
2.  导致非法流产的物品；
3.  危害国家安全类：煽动叛国、暴乱或任何强力违抗美国法律的印刷品；
4.  危害生命与健康类：危及生命或导致严重人体伤害的物品，如弹簧刀等，而战争武器等需特许经营；危及健康的如白色磷面火柴、蜂蜜和蜂精一般禁止进口，对原产地要求极其严格，而且由农业部和财政部联合审批；危害植物和农作物的病虫害、各类细菌，如为纯科研目的者，需农业特批；
5.  危害珍奇稀有动物类：貂皮和海獭皮；
6.  违犯国际公约类：美国已加入的各类国际公约规定的违禁品，如违犯知识产权的文化产品。
7.  博彩品类；
8.  制裁性名单类：如对东芝机器公司和空司伯贸易公司的制裁；
9.  禁止进口这些公司的产品。财政部海外资产控制办公室执行《海外资产控制法》和《古巴资产控制法》，严禁直接或间接地来自古巴、北朝鲜等禁运国家的商品。

对上列禁运物品，海关和口岸管理部门具有较高的独立性，可直接行施扣留、没收、拍卖等权利。当然，要视情节严重程度经过正当的行政和司法程序，并给予各关系方申辩的权利的程序。

主要参考资料：

1.  Sam Yamamoto. Global Exporting from the U.S.A..《来自美国的全球出口》UniversityPressofAmerica,Inc.1995
2.  Dominik Salvatore. National Trade Policies - Handbook of Comparative Economic Policies.《国家贸易政策－比较经济政策手册》Vol.2, Greenwood Press,1992
3.  Marita Ortiz-Buonafina. Profitable Export Marketing-A Strategy for U.S. Business.《利得出口营销－美国工商战略》Prentice-Hall,Inc.198
4.  DouglasE.Mcdaniel.UnitedStatesTechnologyExportControl-AnAssessment.《美国技术出口管制评价》Praeger.1993
5.  Cocom - Controlling a Deadly Trade.《巴统－贸易管制的死路》The Economist. March26th, 1994
6.  Kenneth Flamm. Controlling the Uncontrollable.《不可管而管》The Brookings Review. Winter 1996
7.  John Heinz (美国国会参议员).U.S .Strategic Trade –An Export Control System for the 1990s.《美国战略贸易－90年代出口管制系统》Westview Press.1991
8.  National Trade Data Bank.《全国贸易资料库》1996, 1997
9.  《联邦法规汇编》(CFR)第15，19卷，1996年修订版
10.  其它主要报刊杂志

此文刊登于《国际贸易论坛》第四期，1998.08，引用请注明出处

美国那就是大棒和面包的结合。